环境保护部开展“环评和监测工作”创新大讨论
来源：景翌环保 时间：2015/7/20 11:02:16这是环境保护部落实“三严三实”专题教育的自选动作，也是解放思想推动环保改革发展的重要举措。通过大讨论，大家进一步把思想和行动统一到中央决策部署上以及中央关于生态文明建设和环保工作要求上。环境保护部部长陈吉宁充分肯定了大讨论的积极进展，强调要通过讨论，使大家进一步看清形势，在解放思想、提高工作质量、转变工作作风上做到又严又实，为全面开创生态环保工作新局面凝聚新的能量。
深化环评制度改革，简政放权，转变职能，更好服务经济可持续健康发展
党的十八届三中全会明确提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度。中共中央、国务院前不久发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》也要求，加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境。
全面深化环评制度改革，是贯彻落实中央要求，深入践行“三严三实”的客观需要，也是科学规范环评审批行为、营造良好发展环境、促进经济社会持续健康发展的必然选择，对保障公众环境权益、加强生态文明建设和环境保护具有重要意义。
目前，生态环境保护部门职能分散、交叉问题较为突出，难以形成严格监管的强大合力。基层环保部门被赋予的职能和担负的任务不匹配，存在“小马拉大车”的现象。因此，必须把该放的权坚决放开、放到位，还要加强和改善政府管理，把该管的事管住、管好。
具体到环评工作上，当前存在边界模糊、承载过多、效率不高等问题，单就管理层面来看，环评前置环节和要件过于庞杂，几乎涵盖或涉及了建设项目可行性研究阶段的大部分内容，环评承担了许多不应当也不必要承担的责任。
从基层看，大量环境影响轻微、甚至没有什么环境影响，且不属于建设项目的社区服务和家庭作坊式活动，都被当做建设项目纳入环评范畴，履行事前审批手续。基层环保部门管理人员的主要精力都放在这类项目审批上，无暇监管，也无力承接上级下放的项目。
在当前简政放权、职能转变的大形势下，迫切需要对环评制度进行改革，使之更加完善合理。
环境影响评价司副司长刘薇建议，对环评内容进行分类清理，凡法律法规没有明确规定的，一律不再作为环评前置；对法律法规虽有前置规定，但实践证明不合理、不必要，或者能够采用征求意见方式解决的，修订环评法时都应予以取消。
环境影响评价司副巡视员刘文祥认为，应该优化建设项目环评，从政策法规、管理和技术层面全方位推动环评优化工作，回归环评的本质，聚焦在建设项目的环境影响和环保对策措施上，增强环评的科学性和有效性，切实发挥环评效力。
统计数据显示，近几年，我国平均每年审批环评文件40万个左右，其中报告书约占5%，报告表45%，其余50%为登记表。登记表类项目虽然量大面广，但环境影响轻微，依法本不需要进行环评，目前不少地方已经开始尝试将此类项目由审批改为告知性备案，甚至部分“豁免”，取得了一些经验。
对此，刘薇建议，修订环评法时，只保留对有重大环境影响的报告书类和有轻度影响的报告表类项目的审批规定，将对环境影响很小的登记表类项目改为非行政许可性备案。这样不仅能够大幅减少环评审批数量，突出管理重点，提高工作效率，也有利于减轻企业负担，节约行政成本，减少权力寻租，促使基层环保部门把有限的力量转移到事中事后监管，承接好上级下放的项目。
环评与行政权力脱钩，使环评机构和环评专家真正成为独立的第三方，是环评制度改革至关重要的一步。环境保护部所属事业单位的8个环评机构，今年将率先全部从环境保护部脱离，目前各项工作正按部就班进行。
环境工程评估中心主任崔书红认为，推进环评制度改革和职能转变关键要提高环评制度的有效性，核心是简政、服务、指导和创新监管手段，重点在创新环评管理方式。
目前，与环评管理减负相配套的修订环评导则等技术瘦身工作已经启动，《环境影响评价技术导则总纲》、《地下水导则》和《技术评估导则》已基本修订完成，修改力度之大前所未有，环评文件内容将明显优化。
刘文祥认为，技术管理是目前的薄弱环节，是做好放管结合的重要手段之一，目标是建立尺度统一、精细化技术管理体系，实现分类指导和管理。他建议，针对不同行业特点，制定尺度统一的行业建设项目环评审批原则，做好分类指导。他还建议，落实项目环评与规划环评的联动机制，研究制订不同层级规划环评对项目建设的指导和环评文件优化的管理办法，推动项目环评文件的科学、合理、简化。
简政放权是切实转变政府职能的重要举措。环评审批权限的下放有利于调动地方积极性，缩短审批流程，提高审批效率，推动经济和社会发展。但是在下放过程中，出现的一些问题也值得关注。
有些地方片面理解简政放权，下放力度过大，节奏过快，基层监管水平和承载能力不足，缺乏配套的指导措施。如有的省将环境保护部下放的轨道交通、扩建机场等项目环评审批进一步下放到市级；有的省95%以上项目都下放到地县，有的地方甚至将环评审批下放到街镇（法律规定环评审批权限最低到县）。
对此，刘薇认为，这种“卸责式”的下放容易造成“接不住”、“管不好”的问题，影响环评作用的发挥，甚至容易使环评把关流于形式。
对此，大家认为，环评在“瘦身”的同时，还应该“强身”，加强对其监督和管理。其中首当其冲的就是加强环评监管及环评队伍建设。环评队伍包括评审专家、评估人员和评估机构以及审批人员、审批机关等，在环评工作中扮演着不同的角色，环评队伍管理改革应整体协调推进，建立环评队伍责任清单，分类管理，强化监督检查，构建环评惩戒体系。
刘文祥介绍说，即将实施的新资质管理办法对环评工程师和评价机构管理提出了明确要求，为确保新办法有效实施，在研究制定配套细则方面首先要严格市场准入，细化审核，对于发现的问题坚决查处曝光。其次要将环评质量审查作为重点，强化环评人员和机构的监督管理，研究建立环评质量考核的指标体系。最后要支持培养一批环评机构，充分发挥行业协会作用，定期对它们开展评价工作。
崔书红认为，环评机构资质申请除满足环评工程师数量要求外，还应具备独立开展环评工作的技术装备条件。要探索建立环评工程师对环评报告书质量承诺制度，强制环评工程师全程亲自而非牵头组织编制环评报告书。创新人员管理机制，允许在一个机构中从业的环评工程师跨机构开展环评报告书编制。同时，实行严厉的惩戒和责任追究。
落实最严格的源头保护制度，充分发挥环评在优化经济发展、预防环境污染和生态破坏方面的作用
环境影响评价作为从源头防止污染产生的第一道防线，被认为是保护环境最有效手段之一。环评制度改革的目标就是要真正做到“预防为主、源头控制”，落实最严格的源头保护制度要求，充分发挥环评制度在优化经济发展、预防环境污染和生态破坏方面的作用，全面提升环评的有效性和管理能力。
过去30多年，环评作为一项重要的环境保护法律制度，在源头预防方面发挥了重要作用，但环评在有效性上存在的欠缺也在很大程度上损害了这项法律制度的严肃性和权威性。
正如崔书红所言，我国环评制度不断完善，在促进经济社会发展，以及预防环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用。但毋庸讳言，环评制度在法规上需进一步完善，在体制机制上需进一步健全，在技术上需进一步提升。
环评关注的焦点是选址选线的环境合理性、环保措施的可行性、环境影响的可接受性和环境风险的可控性。就其本质而言，环评是建设单位对拟实施的建设项目可能造成的负面环境影响及减缓措施向社会公众做出的公开说明和承诺，评价单位的角色是接受建设单位委托，提供独立、客观的专业咨询意见。
刘薇认为，由于环评一直被纳入基本建设程序，作为可行性研究的一部分，环评批复作为审批核准项目的前置要件，在建设单位眼里，环评的重要性更多体现在批文本身，早日拿到批文就成了建设单位开展环评的主要动力和目标。基于这种认识，有的环评报告厚而无用，缺乏针对性和操作性；有的建设单位在实施过程中擅自变更建设内容、不落实环保措施，也就不足为奇了。
目前，我国部分地区还存在“先上车后买票”、未批先建现象，对这部分项目，刘薇建议，由地方政府区别不同情况进行处理。对在建项目，实施行政处罚后履行环评审批手续，对建成并投入生产项目，认可一批、整改一批、关停一批，由地方制定统一认定标准，达到标准的予以认可，暂未达到的，责令限期整改，对选址不当、污染严重的予以关停。
对环评及环评批复的认知误区，还表现在功能作用被夸大。刘薇认为，环保部门的职责应当是依法审查环评程序是否合法，环保措施是否可行，环境影响是否可接受，而项目生产运行后出现事故风险与环评没有必然联系，环评批复不是对建设单位环境行为的终生背书，更不是包治百病的灵丹妙药。
对环评领域存在的问题，刘文祥建议，从政策法规、管理和技术层面全方位推动环评优化工作，回归环评的本质，聚焦在建设项目的环境影响和环保对策措施上，增强环评的科学性和有效性，切实发挥环评效力。
环评改革必须重点抓好3 个环节，即划框子、定规则和查落实，对于规划环评来说，应该更多地体现在为地方发展划定生态环境保护的框子，做好源头预防。
环境影响评价司规划环评处处长刘贵云认为，规划环评的首要任务<
